Coronavirus: con decreto legge la cornice normativa ai provvedimenti emergenziali

Il Governo ha approvato il decreto legge 25 marzo 2020, n. 19, con l’obiettivo di razionalizzare la tipologia e il procedimento di adozione delle misure di contrasto e contenimento alla diffusione dell’epidemia, coordinare gli atti adottati dai vari centri istituzionali e amministrativi, nonché riconfigurare le sanzioni applicabili in caso di violazione di tali misure.

Tipizzazione delle misure per fronteggiare l’emergenza (art. 1)

L’art. 1 del D.L. 19/2020 consente l’adozione, per l’intero territorio nazionale o su parte di esso, per un periodo non superiore a 30 giorni (ma reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020, termine ultimo stabilito per lo stato di emergenza), secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio, di una serie di misure (ne sono elencate 29) che sostanzialmente corrispondono a quelle già previste dal D.L. 6/2020 ed implementate dai DPCM 1 marzo 2020, 4 marzo 2020, 8 marzo 2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020.

Relativamente alle attività di impresa, si evidenziano quelle indicate con le lettere:

u) limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio;

z) limitazione o sospensione di altre attività d’impresa o professionali, anche ove comportanti l’esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale;

gg) previsione che le attività consentite si svolgano previa assunzione da parte del titolare o del gestore di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio; per i servizi di pubblica necessità, laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti di protezione individuale;

hh) eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle attività economiche di cui al presente comma, con verifica caso per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate

Di contenuto innovativo è il comma 3, in base al quale per la durata dello stato di emergenza (attualmente fino al 31 luglio 2020), può essere imposto lo svolgimento delle attività non oggetto di sospensione, ove ciò sia assolutamente necessario per assicurarne l’effettività e la pubblica utilità, con provvedimento del prefetto assunto dopo avere sentito, senza formalità, le parti sociali interessate.

Procedimento per l’adozione delle misure restrittive (art. 2)

L’art. 2 del D.L. 19/2020 individua nel DPCM (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri) lo strumento cardine per adottare le misure indicate nell’art. 1.

L’emanazione dei DPCM deve essere preceduta dall’audizione dei ministri competenti, dei presidenti delle regioni interessate dalle misure da assumere (il Presidente della Conferenza delle regioni nel caso i cui le misure riguardino l’intero territorio nazionale), nonché, per i profili tecnico-scientifici e per le valutazioni di adeguatezza e proporzionalità, del Comitato tecnico-scientifico istituito presso la Protezione Civile.

In caso di estrema necessità ed urgenza, nelle more dell’adozione dei DPCM, le stesse misure possono essere provvisoriamente introdotte con provvedimento del Ministro della salute.

Viene, infine, stabilito che gli atti adottati sulla base del D.L. 19/2020, in pendenza del controllo preventivo della Corte dei conti (il cui temine viene dimezzato), sono provvisoriamente efficaci, esecutori ed esecutivi. Devono, inoltre, essere pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e comunicati alle Camere entro il giorno successivo alla loro pubblicazione.

Misure urgenti di carattere regionale o comunale (art. 3)

Allo scopo di coordinare gli interventi di contenimento ai vari livelli istituzionali e amministrativi (Stato, Regioni e Comuni), l’art. 3 del D.L. 19/2020 consente alle Regioni di adottare, nell'ambito delle loro competenze, nelle more dell’adozione dei DPCM e con efficacia limitata fino a tale momento, misure ulteriormente restrittive, tra quelle tipizzate dall’art. 1 del D.L., ma solo in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario.

In ogni caso, i provvedimenti regionali non possono incidere sulle attività produttive e su quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale, salvaguardando così l’uniformità delle misure di contenimento che limitano o addirittura precludono tali attività.

Ai Sindaci viene preclusa la possibilità di adottare ordinanze contingibili e urgenti in contrasto con le misure statali, o eccedendo i limiti oggettivi indicati al comma 1

Sanzioni (art.4)

L’art. 4 del D.L. 19/2020 opera la depenalizzazione delle violazioni delle misure di contenimento elencate nell’art. 1 e adottate concretamente con i DPCM e le ordinanze di cui agli artt. 2 e 3.

Tale depenalizzazione riguarda anche le violazioni commesse prima del 26 marzo 2020, data di entrata in vigore del D.L. 19/2020 (in questo caso le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà).

Infatti, la norma in commento dispone che, qualora il fatto non sia altrimenti qualificato come reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 400 a 3.000 euro e non trova applicazione la sanzione contravvenzionale (arresto fino a 3 mesi o ammenda fino a 206 euro) prevista dall’art. 650 del codice penale.

Nel caso di reiterazione della violazione (verosimilmente il riferimento è alla pluralità di violazioni della stessa misura identificata con medesima lettera alfabetica nell’art. 1) la sanzione è raddoppiata.

Se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l'utilizzo di un veicolo, le sanzioni sono aumentate fino a un terzo.

In alcune ipotesi – tra le quali anche quella dell’art. 1, lett. z), riguardante la limitazione o la sospensione delle attività d’impresa o professionali - si applica anche la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni (nel caso di reiterazione della violazione, la sanzione amministrativa accessoria è applicata nella misura massima, pari a 30 giorni). Nelle stesse ipotesi, l’autorità che procede all’accertamento della violazione può disporre a titolo cautelare, per impedirne la prosecuzione o la reiterazione, la chiusura provvisoria dell’attività o dell’esercizio per non più di 5 giorni.

Nel caso di violazione della misura di cui all’art. 1, comma 2, lett. e) (divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus), si configura il reato contravvenzionale previsto dal testo unico delle leggi sanitarie del 1934, punito con l’arresto da 3 a 18 mesi e l’ammenda da 500 a 5000 euro. La contestualità dell’arresto e dell’ammenda esclude la possibilità dell’oblazione.

Procedimento sanzionatorio e controlli (art. 4)

Per l’accertamento delle violazioni viene fatto espresso rinvio alla legge 689/1981, dovendosi tenere altresì conto dell’art. 103 del D.L. 18/2020, che ha disposto la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi fino al 15 aprile 2020.

La competenza ad irrogare le sanzioni per le violazioni delle misure disposte con provvedimenti statali è del Prefetto, mentre per le violazioni alle ordinanze regionali o comunali spetta all’Autorità che le ha emanate.

L’art. 4, co. 3 prevede il pagamento della sanzione amministrativa in misura ridotta, rinviando alla disciplina prevista nell’art. 202, commi 1, 2 e 2.1 del D. Lgs. 285/1992 (Codice della strada), in base alla quale il trasgressore è ammesso a pagare, entro sessanta giorni dalla contestazione o dalla notificazione, una somma pari al minimo fissato dalle singole norme (nel caso di specie euro 400), con l’ulteriore riduzione del 30% (determinando l’importo di euro 280) se il pagamento è effettuato entro trenta giorni dalla contestazione o dalla notificazione (l’ordinario termine di cinque giorni è stato ampliato a 30 giorni, per le violazioni contestate direttamente al trasgressore o notificate dal 16 febbraio e fino al 31 maggio 2020, dall’art. 108, comma 2, del D.L. 18/2020).

Si rammenta, inoltre, che il conteggio dei termini è sospeso dal 10 marzo al 4 aprile in base all’art. 103 del D.L. 18/2020.

Per l’esecuzione delle misure e per il relativo accertamento il Prefetto si avvale delle forze di polizia (tale espressione non comprende, tecnicamente, la c.d. “polizia locale”) e, ove occorra, delle forze armate, al cui personale è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza.

Sulle sanzioni previste dal D.L. 19/2020 e sul procedimento di loro applicazione il Ministero dell’Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Direzione centrale per la Polizia stradale, ferroviaria, delle comunicazioni e per i reparti speciali della Polizia di Stato, ha diramato la circolare 300/A/2416/20/115/28, del 27 marzo 2020, che si allega.

Abrogazioni (art. 5)

Viene disposta l’abrogazione del D.L. 6/2020, con la sola esclusione:

• dell’art. 3, comma 6 bis, introdotto dall’art. 91, comma 1, del D.L. 18/2020, che detta disposizioni in materia di ritardi o inadempimenti contrattuali derivanti dalle misure di contenimento del COVID-19 (si veda la notizia VI30637 del 19.03.2020)
• dell’art. 4, recante disposizioni finanziarie.

Viene altresì disposta l’abrogazione dell’art. 35 del D.L. 9/2020, relativo alle ordinanze sindacabili contingibili e urgenti di contrasto all’emergenza da COVID-19.

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